МНЕНИЕ ОТНОСИТЕЛЬНО ПРОЕКТА ЗАКОНА РА «О ВЫСШЕМ ОБРАЗОВАНИИ И НАУКЕ»

Министерство образования, науки, культуры и спорта Республики Армения 30.09.22 с целью общественного обсуждения на едином сайте правовых актов опубликовало проект закона РА «О высшем образовании и науке» (далее - Проект).

Изучение Проекта показывает, что отдельные предварительные замечания и предложения учтены, в Проект внесены соответствующие поправки.

Как мы заявляли ранее, принятие Проекта действительно необходимо и обусловлено насущностью решения многочисленных проблем в сфере высшего и послевузовского образования. 

Проект действительно содержит предпосылки и необходимые условия для решения постоянно возникающих проблем, и в случае последовательного применения может послужить достижению этих целей.

Тем не менне, после внесения изменений в Проекте сохранились отмеченные нами ранее

многочисленные ключевые неправомерные положения, а также возникли новые проблемы, которые существенно влияют на осуществление целей, и в случае принятия Проекта в предлагаемой редакции, его применение приведет к еще большему углублению существующих проблем, вплоть до явных противоречий с конституционностью. 

1. 1.    Относительно укрупнения вузов.

1.1. Прежде всего, преобразование вузов, получивших лицензию в порядке, предусмотренном законом, может осуществляться исключительно в соответствии с четкими критериями, закрепленными правовыми актами. Самоуправление вузов предполагает также гарантированные правовые основания организационно-правовой формы: она не может быть оставлена на абсолютное усмотрение исполнительной власти.

1.2. В переходных положениях проекта определяется, что в вузах, созданных или реорганизованных в результате укрупнения (в том числе, за счет объединения соответствующих научно-исследовательских организаций) руководителем государственного уполномоченного органа назначаются временные ректоры-управляющие сроком на 5 лет. С целью обеспечения процесса реформ формируются временные советы управления, состоящие из 12 членов, назначаются председатели советов.

Более того, на эти органы правления не распространяются критерии, имеющие важное значение для формирования этих органов, в результате чего соответствующий министр будет иметь абсолютное право назначать управляющих-ректоров и  формировать совет правления. В то время как необходимо отметить, что многие из критериев и требований Проекта могут сохранятся и в процессе укрупнения вузов. Например, требование иметь ученую степень и как минимум 5-летний стаж академической и научно-исследовательской работы может быть сохранено и при назначении временного управляющего-ректора.

 1.3. Одновременно имеющиеся в части 17упомянутой статьи 40 Проекта регулирующие положения имеют высокую степень правовой неопределенности, в результате чего остаются непонятными некоторые существенные вопросы:

- В какие сроки будет проводиться укрупнение вузов?

- По каким принципам будет осуществляться укрупнение вузов?

- Означает ли нераспространение на временные органы правления условий, предусмотренных 4-м, 9-м и 14-м пунктами 1 части 30 статьи, что эти органы не будут обладать этими полномочиями, или будут обладать этими полномочиями и могут осуществлять их не соблюдая требований и ограничений, предусмотренных этими статьями?

- Отсутствует какое-либо положение относительно формирования академического совета, в результате чего не понятно, будет ли он вообще сформирован, поскольку согласно Проекту, академический совет наделен существенными полномочиями. Если академический совет не будет сформирован, тогда необходимо урегулировать порядок осуществления принадлежащих ему полномочий.

- Неясны также полномочия Правительства в определении рамок полномочий управляющего-ректора и советов: могут ли эти полномочия превышать предусмотренные Проектом полномочия, и может ли ректор быть наделенным такими полномочиями, которые по Проекту принадлежат совету правления.

2. Относительно модели управления общественного вуза.

2.1. Часть 4-ая 27-й статьи определяет, что если 6 членов Совета правления не будут выдвинуты, то для обеспечения нормальной деятельности совета руководитель уполномоченного органа назначает временных членов совета до пополнения его состава выдвинутыми со стороны вуза членами совета правления в соответствии с установленным порядком. Полномочия временных членов прекращаются с момента пополнения совета новыми членами.

В Проекте отсутствует определенный ответ на вопрос, по какому принципу руководитель уполномоченного органа будет осуществлять пополнение совета новыми членами: по своему неограниченному усмотрению, или с учетом требований, предъявляемых академическим советом к членам совета правления.

Очевидно, что в условиях отсутствия подобного праворегулирования временные члены совета правления будут назначаться по неограниченному усмотрению уполномоченного органа. Такой подход нарушает предлагаемый Проектом общий принцип - идею самоуправления вуза, а также гарантированной равной представленности в совете правления как вуза, так и уполномоченного органа.

В случае применения положений, предусмотренных 4 частью статьи 27 может сложиться ситуация, когда вуз долгое время будет, по сути, управляться исключительно со стороны исполнительной власти, так как так члены правительственного совета будут назначены только со стороны уполномоченного органа. 

Конечно, для того, чтобы избежать возможных проблем в вопросе формирования совета правления, необходимо определить соответствующие положения относительно «кризисного управления», тем не менее, предлагаемое регулирование не является полноценным и не соответствует цели, преследуемой Проектом.

В то же время можно считать положительным то изменение, которым ограничиваются полномочия совета, сформированного таким образом, и последний не может осуществлять организацию выборов ректора, прекращение его полномочий, внесение изменений в устав вуза.

Тем не менее, считаем, что необходимо еще более сузить рамки полномочий совета, состоящего из членов, назначенных только уполномоченным органом, и наделить их исключительно такими неотложными полномочиями, которые необходимы в период «кризисного управления».

2.2. Регулирование отношений, касающихся формирования органов управления вуза в Проекте представлены неполно и с недочетами. В частности, Проект не регулирует вопрос о том, что бывает в том случае, если уполномоченный орган приходит к выводу, что состав не сформирован должным образом. Какие меры в таком случае должен предпринять уполномоченный орган, и какие – вуз? Не решены также вопросы того, кто должен представлять именной список состава совет на утверждение уполномоченному органу, и в какие сроки этот состав должен быть утвержден. Добавим, что 6-ая статья Конституции определяет, что нормы полномочий должны соответствовать принципу правовой определенности. 1-я часть 27 статьи Проекта явно не отвечает этому требованию.

Необходимо отметить также, что право руководителя уполномоченного органа не утверждать именной состав совета, по сути, распространяются только на членов, предложенных со стороны академического совета, поскольку выдвигаемые со стороны уполномоченного органа члены, предположительно, в момент выдвижения должны соответствовать предъявляемым требованиям (уполномоченный орган не может «post factum» проверить своих же членов с точки зрения их соответствия требованиям, предусмотренным законом).

2.3. В Проекте сохранилось то положение, согласно которому полномочия члена совета правления общественного вуза прекращаются, если назначивший или избравший его орган досрочно освободил его от должности члена совета правления. Это положение вступает в прямое противоречие с Решением 1680 Конституционного Суда. В частности, в соответствии с Решением 1680 КС, Конституционный Суд зафиксировал следующее: «Хотя в Законе имеют место определенные гарантии (как, например, то, что членом совета правления не может быть лицо, которое является членом руководства какой-либо партии или занимает политическую должность), (Статья 29,6-ая часть, пункты 3,4 Закона), подобные обстоятельства рассматриваются как основания для прекращения деятельности члена совета правления (Статья 29, часть 1, пункты 1 и 2), тем не менее, Конституционный Суд находит,  что они не могут рассматриваться в качестве эффективных гарантий самостоятельности члена совета правления, назначенного руководителем уполномоченного органа, хотя бы потому, что назначающий орган имеет право досрочно освобождать от должности назначенных им членов, и такое обстоятельство рассматривается Законом как основание прекращения полномочий члена совета правления (29 Статья, 1 часть, пункт 5 Закона).  

В случае подобных регулирований, когда большинство членов совета правления вуза назначается и освобождается со стороны руководителя уполномоченного органа, весьма иллюзорным становится самостоятельность и независимость назначенного члена совета правления общественного вуза, а в случае проявления такой самостоятельности, не исключая теоретическую возможность освобождения от занимаемой должности члена совета правления со стороны назначившего органа именно в связи с проявлением его самостоятельности, создается ситуация, когда большая часть совета правления общественного вуза попадает (оказывается) в зависимость от назначающего органа (руководителя назначающего органа) и как результат, в прямую зависимость от исполнительной власти попадает один из трех органов правления общественного вуза.

2.4. Согласно Проекту, органы правления вуза продолжают оставаться в зависимости от исполнительной власти. Это основная проблема, к которой обстоятельно обратился Конституционный Суд в своем решении РКС-1680 от 02. 08.2021 г. Так, для членов, назначаемых уполномоченным органом, не установлены какие-либо критерии. В результате, уполномоченный орган может неограниченными полномочиями назначать любое лицо членом органов правления. Кроме того, члены органов правления могут в любой момент быть освобождены от должности, что также увеличивает возможности волюнтаристического воздействия со стороны исполнительной власти. 

Конечно, надо считать положительным то правовое урегулирование, согласно которому уполномоченный орган может вмешаться в процесс выборов ректора только в том случае, когда в результате первого голосования ректор не избирается и несколько кандидатов участвуют во втором туре. Тем не менее, учитывая существенные возможности влияния уполномоченного органа на формирование совета правления вуза, можно прийти к выводу, что  и в вопросе выборов ректора уполномоченный орган будет иметь как косвенное (в первом туре), так и прямое (в случае рейтингового  голосования) участие.

2.5. Часть 13 статьи 40 определяет, что до формирования новых советов правления согласно предусмотренному Проектом порядку, действующие советы правления общественных вузов и научных организаций продолжают осуществление своих полномочий, которые прекращаются с момента формирования новых советов. То есть, полномочия всех членов действующих составов советов прекращаются в одно и то же время, независимо от того обстоятельства, когда они были избраны и сколько еще лет они должны занимать эту должность.Это регулирование нарушает право членов совета на «юридическое ожидание», поскольку в момент избрания они исходили из презумпции занимать эту должность до конца срока своих полномочий и исключительно на основе правовых полномочий, действующих по умолчанию на момент их избрания.

2.6. Согласно части 6 статьи 28 Проекта, в отличие от предыдущих редакций, снят запрет на занимание политической должности для членов совета правления вуза.

Согласно части 2 статьи 5 закона РА «Об общественной службе», Государственными политическими должностями являются должности Президента Республики, депутатов Национального Собрания, премьер-министра, вице-премьеров, Секретаря Совета Национальной безопасности, министров и их заместителей (…). Часть 3 статьи 27 определяет, что 6 из 12-ти членов правления назначаются уполномоченным органом.

Из сопоставительного анализа указанных выше регулирований вытекает, что уполномоченный орган в принципе может назначить членом совета правления общественного вуза лиц, занимающих 6 политических должностей, поскольку в Проекте нет ни одной нормы, ограничивающей подобное полномочие. Более того, академический совет также может выдвинуть лиц, занимающих политические должности на пост члена совета вуза. В результате, существует реальная правовая возможность назначения или избрания в качестве членов совет правления только лиц, занимающих политические должности.

Более того, отмеченное изменение вступает в противоречие с РКС-1680 Решением Конституционного Суда, поскольку Конституционный Суд рассматривает запрет на замещение  политической должности как эффективную гарантию самостоятельности члена совета правления. Так, Конституционный Суд констатирует следующее: «Хотя в Законе нашли место  определенные гарантии, (такие как, например,то, что членом совета правления не может быть лицо, которое является членом руководящего органа какой-либо партии или занимает политическую должность ( 3 и 4 пункты 6 части 28 статьи Закона), и подобные обстоятельства рассматриваются как основания прекращения полномочий члена совета правления (1 и 2 пункты 1 части 29 статьи), тем не менее, Конституционный Суд считает, что они не могут рассматриваться как эффективные гарантии самостоятельности члена совета правления, назначенного руководителем уполномоченного органа по крайней мере по той причине, что назначающий орган имеет юрисдикцию досрочного освобождения от занимаемой должности назначенных членов, и такое обстоятельство рассматривается Законом как основание для прекращения полномочий  члена совета правления (29 статья, пункты 1 и 5 Закона). 

В подобных условиях или необходимо восстановить замещение политической должности как запрет для члена совета правления, или ограничить число лиц, занимающих политические должности, а также определить круг должностей, занимающие которые лица не могут быть назначены или избраны на пост члена совета правления общественного вуза.

2.7. Статья 30 Проекта предусматривает возможность формирования временного совета в случае признания прекращения полномочий совета правления. Временный совет будет состоять из трех членов, которых будет назначать руководитель уполномоченного органа.

В Проекте отсутствуют требования и критерии, предъявляемые членам совета, которым они должны соответствовать, а также за этим советом оставляются все полномочия совета правления, за исключением организации выборов ректора.

Отсутствие требований к членам временного совета, а также временно назначенному сроком на один год ректору вновь предоставляет руководителю уполномоченного органа безграничную возможность, назначать любых лиц на эти должности.

Кроме того, согласно Проекту, определяется, что временный совет уполномочен осуществлять только текущие полномочия, отведенные совету, однако сделано исключение только в части выборов ректора, что не вытекает из цели праворегулирования. 

Если цель регулирования наделение временного совета такими полномочиями, которые не могут существенным образом влиять на жизнедеятельность вуза, то определение всего лишь одного исключения не вытекает из этой цели.

Необходимо четко перечислить все те полномочия, которыми Проект наделяет совет правления и которые не могут быть осуществлены временным советом.

3. Относительно других системных проблем, которые нашли место в Проекте.

3.1.  Проект вступает в очевидное противоречие с целым рядом основных положений 2 Главы Конституции. С научно-практической точки зрения он не может способствовать преемственности науки,  а также гарантировать минимальные стимулы, вследствие чего возникают очевидные противоречия с правовыми позициями Конституционного Суда. В Проекте просто делается попытка исключительно правовым регулированием искусственно приравнять строго отличные друг от друга статусы, что в корне противоречит основополагающему положению Конституции о равенстве всех перед законом (статья 28), в результате чего нарушается даже принцип запрета дискриминации.  

Наличие только ученой степени доктора в какой-либо стране не исключает наличие дополнительных систем градации степеней, которые дают возможность четко ранжировать научных деятелей и гарантируют преемственность научности, стимулируют стремление совершенствовать квалификацию.

Вся правовая система, в том числе, процедуры назначения и продвижения на должности в отдельных системах общественных услуг, закрепляют четкие положения, которые взаимосвязаны с конкретной двухступенчатой научной системой. В то же время, существуют другие правовые регулирования, которые связывают оплату труда также с основами двухступенчатой научной системы. 

Фрагментарное вмешательство неизбежно приведет к совершенному хаосу правоприменения.

Проект не может комплексно обеспечить требования мероприятий, направленных на выполнение Программы деятельности правительства на 2019-2023 годы, утвержденной приложением к решению Правительства N 650-L от 16 мая 2019 года.

В частности, двухступенчатая система послевузовского образования, которая ныне действует по разным европейским моделям, оставляет за вузами и исследовательскими институтами право присуждать ученую степень доктора.

Это не предполагает механического упразднения института докторантуры в странах, присоединившихся к Болонскому процессу.

Разные государства-члены Болонского процесса сохраняют для исследователей структуры непрерывности науки, обеспечивая различные модели финансирования (стипендии или гранты, зарплата или компенсация ассистенту (teaching assistantships) или применяют все указанные варианты (смешанная модель).

Если цель Проекта – уточнить основные направления государственной политики, направленной на развитие и улучшение качества третьего уровня высшего образования, что даст возможность обеспечить жизнеспособную, видимую на международном уровне, конкурентоспособную среду, которая сможет реагировать на все вызовы, стимулировать науку и инновации, может поднять эффективность третьего уровня высшего образования, то сказанное не означает, что указанный процесс должен проходить в условиях игнорирования результатов послевузовского образования, уничтожения инструментария непрерывности науки, а также отсутствия предвидения равнозначной альтернативы. 

Проигнорировано то важнейшее обстоятельство, что итогами третьего уровня высшего образования обеспечиваются возможности заниматься дальнейшей научной деятельностью для исследователей, которые наделены определенными навыками, качествами и имеющими ученую степень.

Послевузовское образование или докторантура в этом смысле является дополнительным стимулом или инструментом для лиц, соответствующих указанным критериям, заниматься научной деятельностью или обеспечивать непрерывность научной деятельности, что предполагает осуществление работ необходимых для получения ученой степени доктора наук  и обеспечение оригинальных результатов (как минимум определенное количество научных трудов, обязательные публикации в иностранной периодике и наличие сопричастности к международному опыту, обязательное обеспечение развития науки и другие требования).   Именно это является причиной того, что некоторые страны-участницы Болонского процесса (Германская Федерация), хотя и имеют одноступенчатую систему присуждения ученых степеней, однако внедрили альтернативную модель непрерывности науки – абилитацию, которая обеспечивает обязательность выполнения определенного количества научных работ и осуществления научной деятельности, а также необходимость реализации обусловленных ими конечных результатов.

Действующая двуступенчатая система, в целом, не исключает отдельные недостатки, однако в результате более научно-практических и созвучных духу Конституции реформ, она сможет быть полноценно действующей системой и способствовать преодолению современных вызовов. Во всех случаях, когда предпринимаются реформы в такой ключевой сфере, следует проявлять комплексный и целостный подход, уважать требования конституционности, соответствующим образом изучить лучший международный опыт, в то время как представленный на обсуждение Проект не отвечает упомянутым минимальным требованиям. 

3.2. Не являются правомерными в аспекте конституционности и законности также предусмотренные возрастные ограничения для административных должностей и преподавателей. Согласно статье 81 Конституции РА «При комментировании закрепленных в Конституции положений об основных правах и свободах, учитывается практика органов, действующих на основе международных договоров, касающихся прав человека, ратифицированных Республикой Армения».

В контексте сказанного  следует заметить, что согласно положения ЮНЕСКО от 11 ноября 1997 года «О статусе преподавательских кадров высших учебных заведений», законом должен регулироваться пенсионный возраст административного и преподавательского состава, а что касается возрастного предела, то этот вопрос находится исключительно в рамках самоуправления вуза и его решение должно быть продиктовано спецификой работы (особенно,  эти вопросы затрагиваются  пунктами 63-64).

Предусмотрение предельного возраста в вузах рассматривается как спорное и в отдельных решениях Конституционного суда. Согласно правовым позициям Конституционного суда, предусмотрение возрастных границ обосновано исключительно в общественных службах, однако для работников, имеющих иной статус, регулирование, связанное с пенсионным возрастом, безусловно, не может быть связано с расторжением трудового договора. В случае выполнения другого рода работ, в том числе, в частном секторе, могут быть предусмотрены ограничения, если закреплены не абстрактные, а вполне конкретные особенности, обусловленные характером той или иной работы. Причем, в случае с вузом, определение этих особенностей касается исключительно института самоуправления вуза.   

Так, решением Конституционного суда РКС-991 от 11 октября 2011 года зафиксировано следующее: «…соответственно, подобное праворегулирование трудовых отношений соответствует тем конституционно-правовым условиям неизбирательного и свободного выбора работы, которые вытекают из требований статей 14.1, 32, 37 Конституции, предусмотренными статьей 48, пунктами 2-м и 12-м Конституции РА основными задачами государства, поскольку:

- исключает возможность одностороннего расторжения трудового договора по возрастным основаниям по усмотрению и инициативе работодателя,

-  гарантирует свободу формирования трудовых договорно-правовых отношений, двустороннее свободное волеизъявление,

способствует:

- свободному формированию и развитию рынка труда (занятости) и экономических отношений,

- гармонизации прав и законных интересов работников, достигших пенсионного возраста, и работодателей,

- осуществлению государством целевых программ в сферах социального обеспечения, развития трудовых отношений, занятости населения». 

Еще одним решением Конституционного суда – РКС-792 от 24 февраля 2009 года зафиксировано: «В рамках расследования данного дела Конституционный суд РА, руководствуясь требованиями 68 статьи 7 части 3 пункта закона РА «О Конституционном суде», придает важность оспариваемым и связанным с ними вышеупомянутым нормам обеспечения и защиты закрепленных Конституцией прав и свобод человека и гражданина, необходимость свободного осуществления, допустимость ограничений этих прав в качестве стартовой позиции для оценки конституционности этих норм. В результате сопостовительного анализа этих норм Конституционный суд констатирует, что свобода выбора работы, гарантированная 32-ой статьей Конституции обеспечивает одинаковые возможности вступления без дискриминации в рабочие отношения и проявления своих профессиональных и других способностей для каждого отдельного лица.    

Оно не препятствует законодателю, подвергая правовому регулированию трудовые отношения, устанавливать разные правовые статусы лиц, в зависимости от условий труда, непосредственных договорных обязанностей, сферы деятельности и даже предусмотреть особые случаи назначения на должность и освобождения от должности, если они объективно оправданы и имеют соответствующее конституционно-правовое обоснование».  

3.3. Несмотря на те обстоятельства, что в 1-ой части 26 статьи Проекта подчеркивается, что Национальная Академия Наук – это самоуправляемая организация, тем не менее, Проект не определяет фактический статус НАН, организационно-правовую форму, в Проекте отсутствуют гарантии самоуправления НАН, что создает основу для исполнительной власти по уставу НАН  ограничить рамки самоуправления, то есть, хотя Проектом определено фиктивное положение о самоуправлении НАН, существует реальная угроза фактического исключения применения этого положения.

3.4. При оценке соразмерности ограничений права вузов на самоуправление необходимо взять за основу преследуемые Конституцией как отраслевые, так и всеобщие цели. Отраслевые проблемы уже были рассмотрены выше, что касается всеобщих целей, то самая основная из них вытекает из принципа нерушимости сущности основных прав и свобод, закрепленных в статье 80 Конституции. Проблема в том, что предлагемые ограничения искажают право вуза на самоуправление в такой степени, что по сути искажается суть самого права. 

Основой для такого вывода может быть то, что многие организации, которые не наделены правом на самоуправление и имеют другую организационно-правовую норму на практике наделены намного более широкими правовыми возможностями самоуправления, чем вузы. В частности, даже в случае с ГНКО государственное вмешательство не имеет такого широкого охвата, как в случае с вузами.

Еще на этапе общественного обсуждения первоначального варианта проекта закона РА «О высшем образовании и науке» было сказано, что отмеченные системные проблемы в основном обусловлены отсутствием концептуальных подходов, и была отмечена важность принятия концепции сферы образования и науки, прежде чем разрабатывать проект. 

В Проект были внесены изменения, в результате чего некоторые существенные проблемы, поднятые ранее, были решены, в то же время, в Проекте пока что есть недостатки, в том числе, зафиксированные РКС-1608 решением Конституционного суда, которые не нашли своего решения, что означает существование опасности несоответствия Проекта Конституции, и принятие Проекта в таком виде вновь может создать возможность для признания Проекта как противоречащего Конституции.